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La gouvernance mondiale : crise et éléments de solution

Au sein de la gouvernance, en crise plus ou moins profonde sur tous les continents et à toutes les échelles, la question de la gouvernance mondiale est particulièrement brûlante. Son architecture actuelle n’est ni démocratique, ni efficace et, de ce fait, n’a plus de véritable légitimité…

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Au sein de la gouvernance, en crise plus ou moins profonde sur tous les continents et à toutes les échelles, la question de la gouvernance mondiale est particulièrement brûlante. Son architecture actuelle n’est ni démocratique, ni efficace et, de ce fait, n’a plus de véritable légitimité.

Les systèmes de régulation mondiale ne sont plus à l’échelle des défis de l’humanité. Le fossé s’accroît de jour en jour entre les interdépendances qui relient, de fait, les peuples du monde entier, qui donnent un contenu chaque jour plus concret à l’idée d’humanité ou de famille humaine, qui font de la planète un village global, et les mécanismes de droit censés organiser les relations internationales. Le village global est sans règle, sans cohésion, sans redistribution des ressources et sans justice. D’où la présomption ou la crainte, que le village global n’existe qu’au bénéfice des plus puissants de ses membres.

L’humanité est en situation de rompre les équilibres fragiles dont dépend la vie sur la terre. Sans doute cette rupture est-elle déjà entreprise. Mais malgré la gravité de la situation et le foisonnement des conférences internationales et des discours, aucun dispositif de régulation efficace, à la hauteur des défis et des enjeux n’a vu le jour. Les relations entre Etats se révèlent incapables de déboucher sur les stratégies courageuses et à long terme que la situation exigerait.

Après la deuxième guerre mondiale, le traumatisme avait été tel que chacun avait pris conscience d’un monde radicalement changé, appelant de nouveaux systèmes institutionnels. C’est dans ce cadre qu’a commencé à se construire ce qui allait devenir l’Union Européenne et que se sont mises en place les institutions des Nations Unies.

Au cours des cinquante dernières années, le monde a changé à une vitesse considérable, bouleversant le contexte dans lequel les institutions internationales avaient pris naissance, sans que des drames de caractère global ne suscitent un sursaut équivalent.

L’humanité est en train de changer d’ère mais les conceptions, les institutions et les pratiques de la gouvernance n’ont pas suivi, en particulier à l’échelle mondiale. Le sentiment d’appartenir à une commune humanité n’a pas encore fait naître une véritable communauté mondiale consciente d’elle-même, capable de se doter des institutions et des règles nécessaires à son épanouissement, à sa paix ou tout simplement à sa survie.

Les Agences de l’ONU ont été conçues chacune pour traiter de façon multilatérale, par le dialogue entre Etats, une certaine catégorie de problèmes. Elles ont les compétences sectorielles de l’époque. Depuis, elles se sont adaptées à de nouvelles situations mais sans une révision de leurs fondements.

Chacun s’appuie sur des corps techniques qui se dotent de leurs propres références et raisonnent en vase clos avec pour référence majeure le jugement des pairs. Approche sectorielle et autoréférentielle d’autant plus dangereuse que la communauté d’experts est, dans tous les domaines techniques et juridiques complexes, de plus en plus dominée par les grands groupes économiques qui financent la recherche développement et sont les plus importants pourvoyeurs d’emplois de haute technicité. Et les experts de ces institutions ont très souvent, au sein des Etats, des interlocuteurs issus de leurs propres rangs ou formés sur les mêmes bancs et par la même école de pensée.

Les modes de régulation actuels, déséquilibrés au profit des acteurs les plus puissants, ne confèrent pas à la gouvernance mondiale une réelle légitimité. L’équité est une des conditions majeures de la gouvernance. Celle-ci se définit notamment comme la possibilité pour les plus faibles de faire entendre de leur voix et de faire prévaloir leur point de vue face aux plus puissants. Malheureusement, le système international actuel n’est pas équitable. L’absence d’équité se manifeste par une succession de dissymétries.

La première dissymétrie concerne l’établissement des agendas. Seul l’agenda des pays riches est pris en compte de façon effective, les pays les plus pauvres se réfugiant dans des délibérations sans portée réelle.

La seconde dissymétrie se manifeste entre acteurs. Ainsi, dans le domaine de l’énergie, les systèmes énergétiques et les négociations internationales sont dominées par des entreprises, aussi bien publiques que privées de production de l’énergie. Elles sont internationales et puissantes. Elles promeuvent des politiques d’offre au détriment d’une mission de service à la collectivité.

La troisième dissymétrie se manifeste au niveau de la maîtrise des systèmes d’information. Cette maîtrise contribue à délimiter les domaines où une régulation internationale est préconisée ou imposée.

Enfin, la quatrième dissymétrie se manifeste par l’inégalité de traitement selon qu’un pays est puissant ou non. L’absence d’application des résolutions de l’ONU quand il s’agit de l’Etat d’Israël a créé historiquement une amertume, un sentiment d’injustice qui n’est pas prêt de s’éteindre. La « guerre propre », qui n’est propre que pour ceux qui sont du côté des armes techniques, a réveillé par son discours même une dissymétrie terrifiante entre le poids et la valeur des mots selon le côté duquel ils se trouvent. De manière apparemment moins dramatique mais avec des conséquences à terme aussi désastreuses, le FMI et la Banque Mondiale imposent aux pays pauvres des disciplines macro-économiques que leurs pays actionnaires ne s’imposent pas à eux-mêmes. Le plaidoyer en faveur d’une libéralisation complète du commerce des denrées agricoles par des pays qui subventionnent massivement leur propre agriculture a quelque chose de surréaliste. Les nouveaux candidats à l’entrée dans l’OMC se voient imposer des conditions plus draconiennes que les anciens membres.

Conséquence : si chacun a une conscience plus ou moins diffuse de la nécessité de nouvelles régulations mondiales, l’unanimité est loin d’être faite sur l’opportunité de leur mise en place effective, beaucoup craignant qu’elle ne vise en réalité à mettre les pays pauvres sous tutelle des pays riches.

La gouvernance mondiale ne peut plus reposer sur la fiction de relations entre Etats souverains. La fiction des Etats souverains réduit la gouvernance mondiale à des relations diplomatiques entre Etats.

Cette conception de l’Etat, héritée du traité de Wesphalie il y a plus de 250 ans, a les caractéristiques suivantes :

  • la souveraineté des Etats est absolue ; ils n’ont de comptes à rendre qu’à leur propre population;
  • un Etat coïncide avec un territoire; ce qui signifie qu’il existe une identité entre une communauté vécue et un territoire délimité par des frontières;
  • la gouvernance, est réduite à l’idée de gouvernement et de services publics;
  • les seuls fondements du droit international sont les traités entre Etats. De ce fait, l’action internationale reste une pièce rapportée, une couche politique superposée aux ordres politiques nationaux et, en quelque sorte, d’un ordre inférieur.

C’est cette conception de l’Etat, son adéquation à la réalité du monde d’aujourd’hui qui est en cause. D’autant plus que les Etats sont eux-mêmes en crise. Dans une gouvernance formée de briques étatiques non seulement l’architecture se révèle obsolète mais les briques elles-mêmes sont friables. Beaucoup d’Etats se sont révélés inefficaces, corrompus et autoritaires, et ainsi on a abouti à un paradoxe : c’est avec les Etats eux-mêmes que la Banque Mondiale négocie, à l’occasion de l’octroi de prêts, leur propre démantèlement. Faute d’élaborer à l’échelle internationale une autre philosophie de l’Etat et d’en impulser la réforme on en a programmé la ruine, avec pour conséquence d’affaiblir un peu plus encore la gouvernance mondiale elle-même.

Une architecture nouvelle est nécessaire. La tentation du repli derrière les frontières nationales est illusoire. Aucun pays, serait-il le plus puissant, ne peut plus rêver de revenir à l’ordre ancien. La gestion du monde ne peut plus être assurée par les relations diplomatiques entre Etats présumés souverains. La planète est devenue, pour le meilleur et pour le pire, notre maison commune, l’espace domestique d’une communauté mondiale à inventer et à construire.

Casser les institutions et les régulations déjà existantes en raison de leurs insuffisances serait un remède pire que le mal. Il faut élaborer une nouvelle architecture mondiale.

L’Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire a fait des propositions détaillées nourries d’une réflexion internationale menée sur des domaines aussi différents que l’eau, les brevets, le commerce, l’environnement, les sols, la finance, la drogue, l’énergie, la sécurité. Elle a pu montrer que la gouvernance mondiale n’est pas un domaine à part : les mêmes principes de gouvernance s’appliquent à l’échelle mondiale, continentale, nationale et locale.

Les trente six propositions pour refonder la gouvernance mondiale sont regroupées en six chapitres :

  1. Fonder une gouvernance mondiale légitime. Pour cela, énoncer constitutionnellement ses objectifs et établir une hiérarchie de normes et de règles communes à toutes les institutions internationales. Cette hiérarchie reposera sur les deux piliers actuels, la Charte des Nations Unies et la Déclaration universelle des droits de l’Homme, complétée par un troisième pilier : la charte des responsabilités humaines. Sur ces bases, il sera possible de délimiter le champ légitime d’intervention des institutions internationales, de créer un cadre démocratique pour l’élaboration des agendas internationaux, de garantir l’équité des traitements et des sanctions dans tous les accords internationaux, d’assurer conseils et appuis aux acteurs les plus faibles, de rendre effective la responsabilité des agents des institutions internationales.
  2. Instituer une communauté mondiale démocratique. Un gouvernement démocratique du monde n’est pas pour demain mais on ne peut en rester à la juxtaposition d’Etats de tailles et de puissances si inégales. Une démocratie mondiale appelle la constitution de communautés régionales fortes et, dans chaque milieu socioprofessionnel, la formation de réseaux internationaux d’acteurs conscients de leurs responsabilités, ce que nous appelons les « communautés collégiales ». Sur ces bases, on peut organiser des fédérations régionales et une fédération mondiale des parlements et créer une base fiscale mondiale. La société civile a un rôle déterminant dans l’institution d’une communauté mondiale démocratique. Elle pourrait prendre l’initiative d’organiser en 2010 un parlement mondial des citoyens, représentant la société mondiale dans toute sa diversité géoculturelle et socioprofessionnelle.
  3. Définir des règles communes pour la gestion des différentes catégories de biens. Le monde n’est pas une marchandise. Le marché est utile mais à condition de ne pas déborder de son domaine de légitimité. Pour fonder en droit international le champ dans lequel le marché peut se développer, nous proposons de distinguer quatre catégories de biens :
  • la première catégorie est constituée de biens et services qui sont le fruit de notre ingéniosité et qui se divisent en se partageant, c’est à dire principalement les biens industriels et les services aux personnes. Le marché est bien adapté à cette première catégorie ;
  • la seconde catégorie est constituée des biens qui se détruisent en se partageant. Ils constituent la vaste catégorie des biens communs et appellent une gestion collective. C’est le cas des écosystèmes ;
  • la troisième catégorie est constituée de biens qui se divisent en se partageant mais n’impliquent pas essentiellement l’activité humaine ; ils constituent la catégorie des ressources naturelles, dont la répartition relève de la justice sociale plutôt que de l’économie marchande ;
  • la quatrième catégorie, enfin, la plus intéressante pour l’avenir, est constituée des biens qui se multiplient en se partageant : la connaissance, l’intelligence, la beauté, l’amour, l’expérience, etc. ; ils ne devraient pas relever du marché mais plutôt d’une logique de mutualisation : je reçois parce que je donne.

Le marché ne s’applique qu’à la première catégorie de biens. La gestion des autres catégories implique des régulations publiques associant les différents niveaux de gouvernance du local au mondial. Les négociations de l’OMC, les débats sur la propriété intellectuelle ou sur la société d’information doivent être clairement circonscrits par ces principes fondamentaux.

  1. Maîtriser les échanges, maîtriser les rythmes d’évolution. Il faut cesser la fuite en avant des sciences et des techniques, cesser de mesurer le développement aux seuls critères du produit intérieur brut, cesser les marchandages à court terme. Les systèmes indépendants d’information à l’échelle mondiale, dont la société civile a souvent pris l’initiative, sont une dimension décisive de la démocratie mondiale.
  2. Privilégier et organiser les relations. Aucun des défis du monde actuel ne peut être traité à un seul niveau. Le partage rigide des compétences est illusoire. La gouvernance mondiale n’a de sens que dans la responsabilité partagée avec les Etats, avec les villes, avec les territoires. Au sein du système international la coopération entre agences multilatérales, quelque soit l’origine historique de ces agences, doit être placée sous une autorité commune. L’action publique ne peut être isolée. Elle appelle la définition d’un cadre contractuel pour le partenariat entre acteurs.
  3. Renouveler les méthodes. Le rituel des Assemblées de l’ONU et des conférences internationales s’est progressivement vidé de son sens. L’accumulation des décisions sans effets, sans moyens et sans sanctions ruine la crédibilité de l’ensemble du système. Pour y remédier, il faut créer des espaces publics mondiaux de débat citoyen. Internet est un outil indispensable pour l’institution d’une communauté mondiale. Il faut aussi s’inspirer de la construction européenne en distinguant le pouvoir de proposition, donné à un secrétariat général renforcé des Nations Unies, et le pouvoir de décision, qui peut revenir à une Assemblée des régions du monde. Au lieu d’être un espace de marchandage, le secrétariat des Nations Unies aurait ainsi la charge de proposer l’énoncé et la gestion du bien commun. Un conseil des sages devra être nommé avec la responsabilité d’interpeller les gouvernants. Un audit permanent multi-acteurs des institutions internationales devra être mis en place. Annuellement un parlement de la planète issu des parlements régionaux et des communautés collégiales délibérant publiquement après examen du rapport du conseil des sages, organisera un débat contradictoire et donnera un sens concret à la responsabilité collective et personnelle des institutions et de leurs agents.

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